一、前言
從1981年到2008年金融危機期間，芬蘭的研發強度穩定成長，至2009年達到最高峰，此後研發強度一直在下降。而資訊與通訊科技（ICT）設備、ICT服務，以及電氣設備為芬蘭主要的企業研發投資（BERD）產業，三者合計所占比例超過60%。
該研究主要探討芬蘭在促進公共和私人研發投資方面的國家政策經驗，通過研究調查芬蘭在2005-2019年制定研發目標的做法、面臨的挑戰及解決方式、政策與其他因素的影響、研發目標實施的成敗及經驗等。

二、研究方法
該研究使用的研究方法為次級資料分析、線上問卷調查及半結構化訪談。次級資料分析包含對芬蘭研究與創新委員會（Research and Innovation Council, RIC）及政府部門的重要會議公開報告等進行深入分析，採用經濟合作暨發展組織（OECD）設計關於研發強度目標的題目進行問卷調查及訪談，調查對象包含芬蘭歷任總理、部長、公務員、委員會成員及專家等總計28人參與研究。該研究重點關注芬蘭在2005-2019年期間制定的各項研發目標政策，瞭解芬蘭的科技創新政策對研發強度的影響及其執行經驗，並提出未來政策建議。

三、主要內容
該研究的調查結果主要分成芬蘭設定研發目標的經驗及實施研發目標政策的經驗等兩個面向。

1. 芬蘭設定研發目標的經驗
芬蘭從1973年開始制定研發強度目標，研發強度指研發支出占GDP的比率，當時為1.7%，此後研發強度逐漸提升，逐一實踐目標，直至2005年制定4%的目標，但目前尚未達成該目標。芬蘭在2009年達到研發強度最高峰3.73%後即開始下降，受到政治、經濟與社會環境變動的影響，主要ICT產業競爭力下滑，使公私夥伴關係（Public-Private Partnership, PPP）合作計畫減少，影響公私部門研發投資支出下降，需透過過去經驗和創新政策，促使經濟復甦。
研發強度被視為衡量科技創新政策的標準之一，芬蘭制定研發強度目標，期望成為全球具競爭力和技術密集的國家。以研發強度作為衡量標準的優點包含提供研發與創新的總體定位；可被廣泛使用的政策目標；容易在官方統計資料中檢索；具有國際性、可比較的指標；顯示國家科技創新投資的方向。缺點則包含未考慮研究開發的質量和產出的效率及影響，容易產生誤導；偏向特定產業；研發投入未必與產出有相關性；沒有涵蓋對無形資產的投資；未依據不同部門、不同產業、公司規模差異等細分。
關於使用研發強度衡量企業創新的指標，面臨的問題包含評估對象排除員工少於10人的新創公司，可能忽略其具有較高的研發強度；可能透漏損害競爭力的研發相關資訊；未考慮外溢效應（spillover effect）和長期影響，可能導致錯誤的決策；應瞭解研發創新的脈絡，才能更全面的呈現影響效益；統計存在抽樣問題，且使用過時的產業分類，對調查結果的解讀也可能不同；無法呈現非技術方面的創新服務；目前尚未有合適衡量研發產出和影響的指標。

2. 芬蘭實施研發目標政策的經驗
芬蘭在1990年代後期，由Nokia為首的ICT相關產業迅速發展，推動研發強度快速成長，公私部門投資科技創新的經費大幅提升。到2000年代，經濟發展支持持續投資研發與創新，加上高品質的教育體系，使芬蘭在國際競爭力排名表現良好。然而受到金融危機影響，2010年代芬蘭的ICT產業、林業及工業等失去競爭力，且政府削減研發預算，研發強度開始下降，為了提高研發效率，在科技創新政策與資金結構出現重大改革。
芬蘭推動科技創新政策的改革：
(1)專業技術中心計畫（Centre of Expertise Programme, OSKE），自1994年至2013年分成三個時期，依據區域優勢支持企業研究合作。
(2)創新城市計畫（Innovative Cities Programme, INKA），從2014-2017年延續OSKE的經驗，強調公私部門合作，創建地區具有吸引力的全球網絡中心。
(3)科學技術和創新策略中心（Strategic Centres for Science, Technology and Innovation, SHOK），2006年成立，旨在促進企業和研究機構共同合作，推動公私部門合作計畫加速創新研發過程。
(4)大學改革在2010年開始進行，技術大學則在2014-2015年進行，主要目標是加強大學的行政和經濟自主權，並改善各大學間的合作模式，將資源用於較具優勢的領域。
(5)研發機構改革自2013年開始，將一些研發機構重組或合併，同時加強對社會和經濟方面創新的研究計畫。
(6)研究與創新委員會（RIC）在2016年進行改革，成員人數減少，但仍由總理擔任主席，並將各項工作轉由教育文化部、經濟就業部、芬蘭國家商務促進局及芬蘭科學院等部門成員。
(7)將芬蘭國家技術創新局（Finnish Funding Agency for Innovation, Tekes）與芬蘭貿易協會（Finpro）於2018年合併為芬蘭國家商務促進局（Business Finland），簡化企業服務體系，加強協助中小企業出口及國際化。
(8)其他協助提高研發品質和資金的政策包含以挑戰導向的研究計畫、研究機構創新能力與商業化發展計畫、發展企業導向的商業模式、發展學術專業中心的計畫、設立研究基礎設施委員會、建立政府採購永續創新中心（KEINO）、發布研發藍圖彙整科技創新政策目標等。
在研發強度方面成功的政策為成立芬蘭國家技術創新局（Tekes），長期投資知識與技術教育，促使發展產學合作，增加研發創新、就業機會及經濟成長，加上推動專業技術中心計畫（OSKE）對區域研發產生重大影響，中小企業取得研發資金。綜觀芬蘭成功提升研發強度的因素包含提高對參與者的利益承諾；實施多方參與的科技創新政策；參與者更全面了解目標和政策，增加合作研發的可能性；加強公私夥伴關係；將財政資源集中；匯集不同領域的專業知識；由多個利益相關者共同實施政策；表達政府長期支持的承諾等。
關於失敗的經驗，芬蘭在2013-2014年推行租稅優惠，但未能有效吸引研發投資。此外，科學技術和創新策略中心（SHOK）推行的產學合作計畫未考慮各種產業的特殊性，無法適用同一模式於各產業，到2015年宣告終止。2018年合併成立的芬蘭國家商務促進局，將目標從長期投入研發創新轉移至國際化及出口貿易。在區域政策方面，缺乏系統性，加上政府於不同時期、不同部門制定的政策缺少連續性和綜合性，導致公私部門未能有一致的方式持續合作。
其他影響研發強度政策的因素，其中關鍵之一是政府為減輕經濟衰退造成的問題，削減研發資金預算，使整體競爭力及生產力降低。2013年芬蘭ICT產業主要的企業Nokia出售給微軟後，大批員工遭遇解雇，但同時這些人才轉而至其他產業，芬蘭的中小型企業蓬勃發展。這些企業面對目前的環境，在研發投資方面採取漸進性創新（incremental innovation）。

四、結語
該研究總結八個影響研發強度目標的核心因素包含政治因素、經濟問題、公共財政、人力資源、政策管理議題、社會因素、企業及產業變動、監督與基礎設施技術問題等。關於芬蘭設定研發目標，該研究提出三項主要經驗談：(1)系統性和綜合性的政策需要長期策略支持及有效的協調和管理機制；(2)創新系統中各方面利益保持平衡，加強公私夥伴關係（PPP）合作計畫提升經濟；(3)長期投資知識與技術多樣性，有助於減輕經濟和社會變動造成的影響。