隨著數位科技愈發普遍，人類生產、記錄和處理數據的能力有了飛躍式的進步。如今數據已然成為一種足以改變生活與市場，並可增強經濟及市場力量的戰略資產。也由於數據能夠帶來價值與潛在競爭優勢，不管是對個人、組織或整個國家而言，數據的優先地位都更加提升。該報告為經濟合作暨發展組織（OECD）所發表，介紹數據帶來的機會與轉變，以及隨之而來的危機與挑戰，並希望藉由提供政策指引，以幫助人們從數據中獲益，應對相關挑戰，並促進在地與國際間全面與一致的數據治理方法。

該報告中的「數據」指任何形式的數位數據，不論多寡也不限蒐集的方式；「數據治理」則是指影響數據及其創建、蒐集、儲存、使用、保護、訪問、共享與刪除的各種技術上、政策上、監管或制度規定上的作為，這些作為可能是跨政策領域、跨組織甚或是跨國界的。

首先介紹數據運用所帶來的轉型，主要有兩個途徑。其一，從處理和分析數據可以了解行為模式與關係，進而帶來更好、更有實證基礎的決策。比方說消費者可以做出更好、更有自主性的購買決定，而對公司而言，數據可被視為一種對生產的挹注。其二，數據可以彌合消費者與生產者或政府與人民之間的鴻溝，促進新的交易與創造新市場。舉例來說，數據的蒐集與分享能讓線上未知第三方之間更加透明，幫助他們克服早前資訊不對稱對彼此互動與交易造成的阻礙。

新冠疫情危機正好突顯了數據在經濟社會上日益增加的重要性，並彰顯了數據在面對危機與社會挑戰時的作用；疫情期間，數據是管理與改善衛生系統效能的基礎，能更加有效分配有限的公共衛生資源以對抗病毒傳播；同時，開放的科學政策消除了數據研究的阻礙，讓科學界快速共享新冠病毒的相關訊息，加速對抗疾病的重要研究。

另一方面，受數據驅動的商業模式正在改變市場。首先，對中小企業和落後企業來說，透過數據增強產業力的商業模式，為產品差異化帶來空間，使其仍有機會獲益。此外，市場越來越重視數據驅動(Data-enabled)的公司，其中，走在市場與技術最前端的線上平台同時串連了市場上的消費者、商家、廣告商等，藉由自身的數據量與品質，提供「媒合」服務，由於新增用戶的邊際成本可能近乎於零，因此線上平台可迅速擴張規模與服務範圍，這也幫助他們蒐集數據，並改善服務。

然而數據的重要性漸增，其應用與濫用的潛在危害也隨之增加，隱私侵犯與個人數據保護問題，便是其中一個主要的風險。一些OECD國家報告表示，近兩年個人資料外洩的數量普遍增加，消費者在資訊量超載與AI應用不可預期的環境之下，數據的收集與處理可能不那麼透明或明顯，使得要知情同意變得更加困難。再者，與線下的互動或交易相比，線上企業能更大程度地控制「選擇架構（Choice Architecture）」，造成暗黑商業模式（Dark Commercial Patterns）。

侵犯隱私與個人數據保護相關的風險，也存在於商業環境之外。政府執法部門和國家安全機構向私營企業提出更多存取用戶數據的要求，引發侵犯隱私與公民自由的憂慮。此外，監管結構可能難以適應快速發展的科技環境，也無法應付違背道德或造成不樂見結果的數據運用與濫用。

另一種風險則與企業缺乏共享數據的動力有關。若企業使用數據來為其他公司或整個社會帶來好處時的獲利有限，則企業可能會選擇不共享數據；企業對智慧財產權與商業利益保護的考量，也可能抑制其對數據蒐集與數據應用上的投資。同時，潛在的巨大成本，也是企業不願意共享數據的原因之一。

既然數據是進入市場的一大障礙，那麼掌控數據的企業就可能出現反競爭行為，合併則加強了這種行為的影響，使企業擁有競爭者難以克服的優勢與持久的市場支配力。數據促進網路效應、規模經濟的作用，及其範疇與回饋迴路，都讓數位市場日益集中，企業大者恆大，並持續站穩業界頂尖位置。

數據為經濟社會帶來的潛力、變革與風險讓更多針對數據的公共政策與法規被提出，而政策關注度的增長，亦反映了新冠疫情帶來的變化，以及人們更加意識到對法規的需求。然而這些政策卻鮮少以跨界、跨域的方式來解決與數據相關的議題。由於缺少對數據的共同概念理解，使政策研議變得複雜，因此該報告指出了數據的主要特性，並提出評估數據價值的方法。

數據無形且非競爭性(Non-rival)，理論上可以無限使用，且不具排他性(Non-excludable)，儘管可以透過智慧財產權、數據保護制度、加密等多種方式來限制數據的使用，但由於數據本質上並不具排他性，因此不容易受到限制。數據也受到一系列外部性(Externalities)的牽引，因此共享或使用數據會對那些未直接參與其中的人造成正面或負面影響。這些特性顯示出數據的生成與使用涉及了多個行為者與應用程式，且數據的使用允許產品和服務跨越原本市場、司法管轄區與法規所劃好的界線。

同時這些特性也意味著數據的價值難以衡量，數據的價值往往與它們的內容有關，如數據經處理過後呈現的訊息，或是數據被蒐集、儲存及使用的背景。雖然不夠全面，但市場上的統計可用來描述並說明數據的價值，如大多數的公司雖不交易數據，但是可以透過銷售數據驅動的服務（如定向廣告）來間接將數據變現，這些公司的市值、其數據密集型服務的銷售收入、該類服務的國際交易等，都可以側面了解數據的價值。

透過國民經濟會計制度（SNA）可以更宏觀地捕捉各經濟體對數據的投資與數據資產的存量。OECD與其他國際機構正在積極將企業對數據的生產與使用明確納入預計於2025年更新的SNA統計架構中，以「成本總和」，如員工薪酬、固定資本等生產成本來衡量數據及數據資產的價值。

在相關政策制定上，OECD於2022年公布的《數位化數據治理政策制定指南》借鑑各國生活實例，介紹了跨域數據治理政策制定時的政策目標與矛盾，提供政府得以參考的清單依據。
(1) 在最大化信任的同時平衡數據的開放與控制：數據開放的程度擁有相當大的維度，可以從完全不受限制到限制特定用戶存取、共享、傳輸或使用數據，而開放程度越高，意味著可以獲取好處的能力增強，卻也具有較高的風險，甚至可能會失控。
(2) 應管理與數據相關，重疊且相衝的利益與法規：數據生成通常有多個利害關係人，對數據具有競爭或重疊的權利、利益或法律控制權。因此數據治理架構需要發展，以適應這些利益或使這些利益得以優先被考量。
(3) 鼓勵對數據的投資及數據的有效再利用：生成、收集與使用數據通常需要投資，然而若是數據運用會為其他使用者或社會帶來利益，則數據持有者可能不願進行此類投資或共享數據。

該報告指出，數據中介(Data intermediaries)與隱私增強技術(PETs)等新的組織與技術方法可以補強傳統的政策制定手段。數據中介是根據數據持有者、數據生產者與使用者間的商業或非商業協議，促進數據存取與分享的服務商，可以提供數據處理、支付與清算服務、標準許可與認證法律服務等具有附加價值的服務，預期將扮演數據生態系中的關鍵要角。

而隱私增強技術(PETs)也有望在管理隱私和資安潛在風險的同時，進行更廣泛的數據再利用，在這項技術下，不須公開輸入資料或防止識別即可存取數據，根本性地改變組織蒐集、存取和處理數據的方式。PETs包含數據問責、數據混淆、加密數據處理等工具與分散式分析，在許多政治領域中，越來越常被援引為一種達到「隱私納入設計(Privacy by design)」目的之手段。

該報告中總結出幾個數據治理政策的核心概念。
一、數據治理是一個需要整體政府參與的跨領域議題。應對政策衝突，有賴部門間的合作，涉及消費者保護、隱私執法、競爭、健康衛生、財經、金融穩定性等的相關部門、執政當局與其他監管機構皆須聯手合作，藉此確保從政策到法規和技術平台都有適當的整體數據治理佈局，足以應付這些機會帶來的危機與利益。
二、須透過國際合作，促進令人信任的跨境數據流動。考量到全球性的數據運用所產生的溢出效應，有越來越多國際組織與論壇開始呼籲應就數據治理議題展開國際間的合作，此種國際合作的關鍵作用在於促進利益關係者間的「信任」。此外，加強監管方面的跨境合作，也是全球數據治理不可或缺的一環。
三、新的科技與治理手段有助於調整獎勵措施，以平衡數據相關的利益與風險。數據治理議題的政策矛盾，源自數據治理相關的利益重疊。這些政策矛盾可能影響到激勵和抑制投資數據的決策，以及與數據的訪問、使用和控制相關的政策決策。前述數據中介和隱私增強技術，可以補充其他政策制定手段，解決其中一些衝突。而技術發展不可預測，數位技術的應用愈見繁多，都可能引起新的或不同的政策問題和考量，因此，治理數據的政策應該保持彈性，技術中立並足夠廣泛，以保持對技術變革的韌性。
四、應鼓勵各種規模的企業運用數據，以實現數據在數位轉型上的潛力。越來越多企業導入數據來進行創新和提高生產率，然而企業在使用數據方面存在不平衡的現象，一些大型企業在這方面比中小企業更有優勢。中小企業的特性和建立其韌性的重要性被廣泛認可，因此需要更針對性的協助。
五、應鼓勵衡量數據價值的努力值得被鼓勵。數據對企業、個人和整個社會都有價值，應鼓勵更好地評估它們的價值。然而數據的特性往往不利於市場價格評估，因此需要開發新的或更有創意的模型。OECD與其他國際組織以及國家統計機構正在開發相關指導方針，以實施所謂的「成本總和法」來評估數據的價值。