一、前言

研發強度(R&D Intensity)係指該國當年研發支出占其GDP的比率，圖一為2020年主要經濟體之研發強度。2020年芬蘭的研發支出比率占GDP比率為2.91%，高於OECD平均值2.68%。芬蘭從1981年至2008年金融危機期間研發強度穩定成長，至2009年達到最高峰(3.73%)，此後研發強度一直下降(如圖二)。其中，資訊與通訊科技(ICT)設備、ICT服務，以及電氣設備為芬蘭主要的企業研發投資產業，三者合計所占比例超過60%。

研發強度被視為衡量科技創新活動的標準之一，芬蘭從1973年開始制定研發強度目標，當時為1.7%，此後研發強度逐漸提升，並逐一實踐目標，直至2005年制定4%的目標，但目前尚未達成該目標。2010年代初期，受到政治、經濟與社會環境變動的影響，對芬蘭而言，達成所設定的4%目標極具挑戰，加上主要ICT產業競爭力下滑，使公私夥伴關係(Public-Private Partnership, PPP)合作計畫減少，影響公私部門研發投資支出下降。為鼓勵公私部門投入研發，芬蘭政府參考過去政策執行經驗，並精進其創新政策，期望能促進經濟成長與提升國家經濟力。

二、芬蘭科技創新政策

(一)科技創新政策背景
1990年代後期，芬蘭由Nokia為首引領ICT相關產業迅速發展，並推動研發強度快速成長，公私部門投資科技創新的經費大幅提升。到2000年代，經濟發展支持持續投資研發與創新，加上高品質的教育體系，使芬蘭在國際競爭力排名表現良好。然而受到金融危機影響，2010年代芬蘭的ICT產業、林業及工業等失去競爭力，且政府削減研發預算，研發強度開始下降，為了提高研發效率，在科技創新政策與資金結構出現重大改革(芬蘭在不同階段的研發投入與科技創新政策概況參閱圖三)。

(二)科技創新政策變革
芬蘭推動的科技創新政策變革重點如下：
1.    專業技術中心計畫(Centre of Expertise Programme, OSKE)，為芬蘭發展區域創新之政策，執行期程為1994年至2013年，依據區域優勢支持學研之間的合作。
2.    科學技術和創新策略中心(Strategic Centres for Science, Technology and Innovation, SHOK)倡議，由芬蘭研究與創新委員會(Research and Innovation Council, RIC)於2006年啟動，旨在促進企業和研究機構共同合作，推動公私部門合作計畫加速創新研發過程。惟SHOK推行的產學合作計畫未考慮各種產業的特殊性，無法將同一模式適用各產業，到2015年宣告終止。
3.    創新城市計畫(Innovative Cities Programme, INKA)，從2014至2017年延續OSKE的經驗，強調建立區域創新中心，目標為創建地區具有吸引力的全球網絡中心。
4.    2010年開始進行大學改革，技術大學則在2014至2015年進行，主要目標是加強大學的行政和經濟自主權，並改善各大學間的合作模式，將資源用於較具優勢的領域。
5.    研發機構改革自2013年開始，將一些研發機構重組或合併，同時加強對社會和經濟方面創新的研究計畫。
6.    研究與創新委員會(RIC)在2016年進行改革，減少成員人數，但仍由總理擔任主席，並將各項工作轉由教育文化部、經濟就業部、芬蘭國家商務促進局及芬蘭科學院等部門成員。
7.    將芬蘭國家技術創新局(Finnish Funding Agency for Innovation, Tekes)與芬蘭貿易協會(Finpro)於2018年合併為芬蘭國家商務促進局(Business Finland)，簡化企業服務體系，加強協助中小企業出口及國際化，並將目標從長期投入研發創新轉移至國際化及出口貿易。
8.    近年來，芬蘭推出多項計畫與倡議，旨在幫助提高研發品質與資金投入，包含芬蘭國家商務促進局推出以挑戰為導向的研究計畫─Challenge Finland、研究機構創新能力與商業化發展計畫、發展企業導向的商業生態系、芬蘭科學院發展學術專業中心的旗艦計畫(Flagship Programme)、設立研究基礎設施委員會、建立政府採購永續創新中心─KEINO、發布研發藍圖以彙整科技創新政策目標等。

三、以研發強度指標衡量科技創新活動的優缺點 

OECD使用問卷調查及半結構化訪談等方式，探討科技創新政策對研發強度的影響及其執行經驗，調查對象包含芬蘭歷任總理、部長、公務員、研究與創新委員會(RIC)成員及專家等總計28人參與研究。大多數的受訪者認為以研發強度衡量芬蘭的創新活動為可接受的衡量方式，但其中也存在著缺點，由受訪者提出的優缺點列舉如下：

(一)優點
1.    提供國家研發與創新的總體定位。
2.    簡單易懂，且便於決策者使用與溝通。
3.    可被廣泛使用於政策目標中。
4.    容易在官方統計資料中檢索。
5.    為國際性、可比較的指標。
6.    顯示國家科技創新投資的方向。

(二)缺點
1.    未考慮研發的質量和產出的效率，容易產生誤導。
2.    研發投入未必與產出有相關性。
3.    沒有衡量對無形資產的投資。
4.    未依據不同部門、不同產業、公司規模差異等再細分。

四、結論

關於芬蘭設定研發目標及政策執行經驗，OECD提出三項經驗談：(1)系統性和綜合性的科技創新政策需要有效的協調和管理機制；(2)在創新系統中保持各方面利益平衡，並加強公私夥伴關係(PPP)合作計畫以提升經濟；(3)長期投資知識與技術，有助於減輕經濟和社會變動造成的影響。研發強度為衡量科技創新活動的指標之一，而科技創新政策影響研發強度，芬蘭設定研發強度目標已久，且陸續推出多項促進公私研發經費投資的政策，其中成功或失敗的經驗，皆可做為我國施政之參考。